המגזר השלישי בישראל: כתב הגנה 

אחד ממאפייניה הבולטים של מדינת ישראל הוא מידת ההתערבות של החברה האזרחית בפעולות הנתפסות שלטוניות, מעין-שלטוניות או בתחום אחריותו של השלטון. מאפיין זה בא לידי ביטוי גם במקומם של האלכ"רים (ארגונים ללא כוונת רווח, הכוונה לעמותות ולחברות לתועלת הציבור) במפה הכלכלית של מדינת ישראל: הן בנוכחותם בתוצר הלאומי הגולמי, והן בהקצבות שהם מקבלים מהמדינה.

על אף ההכרה בחשיבותם ובתרומתם של האלכ"רים, נשמעת שוב ושוב טענה הגורסת כי עצם עבודתם של האלכ"רים והמענה הרחב אשר הם מספקים לתושבי המדינה גורמים למעשה לנזק רב: הם למעשה מייצרים אפשרות עבור המדינה "לשבת בחיבוק ידיים" ולהתפרק מסמכויותיה כמדינת רווחה, שהרי יש גופים שמטפלים בבעיות החברתיות הקשות. המדינה, מצידה, משתתפת במימון הפעילויות האלה (אשר חלק נכבד מתקציבם מיועד למשכורות) במקרים מסוימים, ובמקרים אחרים פשוט מניחה לאלכ"רים לעשות את שלהם, ובכך מגדילה את הפערים, המצוקות ואת הזעם הציבורי אודות אי-תפקודה של המדינה.
במאמר זה אנסה לטעון כי תמונת מצב זו, לפיה האלכ"רים מהווים סיכון למרות פעילותם החשובה, וברמה המערכתית ייתכן כי גורמים יותר נזק מאשר תועלת, הינה שגויה ואף תמימה. לטענתי, אם נביט בתמונת המצב הנוכחית של מדינת ישראל בנוגע לתחומי הרווחה והחברה האזרחית, נגיע למסקנה הקשה אך המתבקשת, לפיה ישראל כמדינת רווחה לא יכולה להתקיים כיום ללא כל אותם אלכ"רים.

שיח בן-מגזרי

חלוקה רווחת של הגופים והפרטים הפועלים במדינה היא החלוקה התלת-מגזרית. המגזר הראשון הוא למעשה "המגזר הציבורי", דהיינו המדינה וגופיה המוסמכים: משרדי הממשלה, החברות הממשלתיות, הרשויות המקומיות וכיוצא באלו. המגזר השני הוא "המגזר העסקי": חברות עסקיות ותאגידים למטרות רווח. המגזר השלישי הוא "החברה האזרחית" : כלל האלכ"רים, המתנדבים, בעלי ההון (בכובע האדם הפרטי, ולא בכובע מנכ"ל חברה כזו או אחרת) וכדומה.

בתקופת כהונתה של הממשלה ה-31 בראשות אהוד אולמרט, החליטה הממשלה בהחלטה מס' 3190 (מיום 24.02.2008) לפעול לחיזוק וביסוס היחסים שבין שלושת המגזרים, זאת על ידי קיום דיונים שזכו לכינוי "שולחנות עגולים", בהם לוקחים חלק נציגים בכירים של שלושת המגזרים (ובראשם ראש הממשלה) על מנת לפעול יחד לקידום מטרות ציבוריות ולבחון שיתופי פעולה אפשריים. זאת ועוד, בעקבות החלטה 3190 הוקמה במשרד ראש הממשלה "יחידה מייעצת בנושא שיתופי פעולה", הפועלת במסגרת האגף לתכנון מדיניות ומטרתה לעסוק בקידום שיתופי פעולה ושיח מתמשך בין המגזר הציבורי, המגזר העסקי והמגזר השלישי. ליחידה המייעצת הוקצה תקציב שנתי של שני מיליון ש"ח. כמו-כן הוחלט על הקמת מאגר מידע מקיף המכיל את כלל פרטי האלכ"רים במדינת ישראל, בעלות של שלושה מיליון ש"ח.

ההחלטה, שלוותה בקריאות ציניות ופסימיות, המשיכה והתפתחה במהלך כהונתה של ממשלת אולמרט. במסגרת השולחן העגול נערכו מספר פגישות מכוננות והחלה עבודת מסגרת על מנת להביא את השיח התלת-מגזרי לכדי שיטה ממוסדת ומאורגנת. גם באירועים הביטחוניים המורכבים שפקדו את המדינה בסוף 2009 ותחילת 2010, פעל השולחן העגול במספר ישיבות חירום אשר הביאו לאיגום משאבים וסיוע משמעותי של ארגוני המגזר השלישי לרווחת תושבי הדרום.

עם כינונה של הממשלה ה-32, ברשותו של בנימין נתניהו, לא נגנזו תוכניות השולחן העגול והחלטה 3190. באוגוסט 2009 כינס נתניהו את השולחן העגול המשותף לשלושת המגזרים, לראשונה מאז כינון הממשלה בראשותו. השולחן העגול בראשות נתניהו כונס שוב, גם בדצמבר 2009.

עצם כינוסם של השולחנות העגולים אינם מעידים בהכרח על הזדקקותה של המדינה לעבודתם של האלכ"רים, אך לכל הפחות מציבים את המגזר השלישי כנתח משמעותי בחברה הישראלית אשר דורש התייחסות, קשר ועדכון (דו-כיווני) על מצב המדינה.

נתח מרכזי בחברה הישראלית

בשנת 1997 היוותה פעילות המגזר השלישי עשירית מהפעילות הכלכלית במשק, ומספר המועסקים בו היווה עשרה אחוזים מהמועסקים במשק, כ-200,000 משרות . ההוצאות השוטפות של ארגוני המגזר השלישי הסתכמו ב-53 מיליארד שקלים בשנת 1997, כ- 14.3% מהתוצר הלאומי הגולמי במדינת ישראל באותה שנה. במחקר השוואתי שנערך באוניברסיטת ג'ונס הופקינס בבלטימור, דורג המגזר השלישי בישראל במקום הרביעי בגודלו יחסית למשק, בין היתר לפני ארצות הברית וקנדה.
מחקר אחר שנערך בארה"ב בשנת 2005 הראה כי ישראל נמצאת במקום השני (אחרי ארצות הברית) בפילנתרופיה פרטית כאחוז מהתוצר הלאומי הגולמי (סך הכסף שנתרם לארגוני המגזר השלישי מתוך כלל התוצר הלאומי הגולמי).

מספר העמותות הרשומות בישראל נמצא בעלייה מתמדת, גם ביחס לגידול האוכלוסייה.  מ-15,380 עמותות רשומות בשנת 1997, ל-22,300 בשנת 2002, עד לכ-26,500 בשנת 2009. בהתחשב בגודל האוכלוסייה, ניתן לראות גם גידול במספר העמותות לנפש: בשנת 1997 היחס עמד על 2.6 עמותות לכל 1000 תושבים, בשנת 2002 3.4 עמותות לכל 1000 תושבים, ובשנת 2009 3.6 עמותות לכל 1000 תושבים.

נכון לשנת 1997, 30% מארגוני המגזר השלישי העסיקו עובדים, בעוד ש-70% התבססו על מתנדבים בלבד. בהיעדר נתונים עדכניים, לא ניתן להעריך מספרית את היחס בין הארגונים המעסיקים עובדים לבין אלו שלא, אך ניתן לומר באופן ברור שהמגמה התהפכה, וכיום רוב ארגוני המגזר השלישי מעסיקים עובדים.

רבים טוענים כי המגזר השלישי הפך למעשה לזירת תעסוקה לכל דבר ועניין, ובכך למעשה החמיץ אותו כד חלב שהשקה את האוכלוסיות הנזקקות במדינה, והפך את המגזר השלישי, ברוח הטכנולוגיה והקפיטליזם, למגזר דור 2.5, הממוקם איפשהו בין החברה האזרחית לעולם העסקי.
בראייתי, המספר ההולך וגובר של מועסקים במגזר השלישי אינו רק הזדמנות עסקית או דרך נוחה למצוא מקום עבודה אשר לרוב מחויב בסטנדרטים נמוכים יותר מאשר בעולם העסקי, אלא צורך שריר וקיים הנובע מאי-יכולתה של המדינה לעמוד בנטל האוכלוסיות הנזקקות שבקרבה.

אלכ"רים בשירות הרווחה

כאשר מדברים על תפקידו של המגזר השלישי במדינת ישראל, קיימת הפרדה ברורה בין שני סוגים של ארגונים: ארגונים המספקים שירותים וארגונים לשינוי חברתי. מרבית הטוענים כנגד ההתרחבות ההולכת וגדלה מתייצבים למעשה כנגד הארגונים המספקים שירותים, בטענה שארגונים אלה עושים את עבודתה של המדינה. הטיעונים הנשמעים לרוב היא שארגונים אלה עושים עבודה זו ללא מומחיות כפי שיש למדינה, לא בעוצמה שיכולה המדינה להפעיל, עם תקציב שבא הרבה פעמים על חשבון משלם המיסים, ועם כפל משרות: במדינה עדיין מועסקים כל אותם אנשים "שהיו אמורים לעבוד", ובנוסף לכך מאיישים אנשי המגזר השלישי תפקידים מקבילים, ומשלשלים לכיסם משכורת נאה מדי חודש. כנגד הארגונים לשינוי חברתי נשמעים הרבה פחות טענות (לפחות בהתייחס לסוגיית קשירת ידיה של המדינה וגרימת נזק מערכתי ארוך-טווח).

לצורך התייחסות לטענות אלה, אבחן את אותם אלכ"רים העוסקים בתחום מתן השירותים. מבין נותני השירותים, ניתן להתייחס לשתי קבוצות עיקריות: נותני שירותי רווחה ונותני שירותי חינוך. הבחנה זו חשובה גם לצורך בקשות התמיכה (ממשרד הרווחה או ממשרד החינוך, ולמחלקות המקבילות ברשויות המקומיות). שוב, לצורך פשטות ההסבר, ומאחר ומשרד החינוך אינו מפרסם את פרטי התמיכות שלו בצורה שקופה וברורה, אבחן את האלכ"רים מעניקי השירות בתחומי הרווחה.

תחום הרווחה נפרס על מגוון רחב של נושאים ואוכלוסיות: קשישים; ניצולי שואה; ילדים ונוער בסיכון; נשים מוכות; מעונות יום; צרכים מיוחדים, מוגבלויות, נכויות ועוד ועוד. הוצאותיו של משרד הרווחה בשנת 2009 הסתכם בכ- 3,925 מיליון ש"ח , זאת לאחר תוספת משמעותית יחסית לתקציב 2008. בתחילת 2010, בצעד אמיץ וחסר-תקדים, פרסם משרד הרווחה דין וחשבון מקיף אודות הוצאותיו והעברות הכספים לאלכ"רים. שר הרווחה, יצחק הרצוג, אמר בהתייחס לפרסום הנתונים: "אנו דוגלים בשקיפות ומתן מידע רחב לציבור. מדובר בתקדים, לראשונה משרד ממשלתי חושף את היקף ההתקשרויות שלו ואני מציע למשרדי הממשלה לאמץ נוהל זה. אני רואה חשיבות רבה בפעילות הארגונים ובתמיכה ממשלתית בהם בין היתר באמצעות הקרן להצלת הארגונים שיזמתי. לצערי, עובדת התמיכה הממשלתית בארגונים לא מקבלת את הביטוי הראוי לה וקיימת תחושה שהארגונים ניזונים רק מתרומות. זו קונספציה שגויה. המדינה מספקת חמצן לארגוני המגזר השלישי ולמעשה המגזר השלישי תלוי בממשלה".

סך העברות הכספים לאלכ"רים בשנת 2008 עמדה על כ-1,483 מיליון ש"ח, כלומר סך העברות הכספים לאלכ"רים בשנת 2008 התקרבה למחצית מתקציבו הכללי של המשרד.

בשלב זה מוטחות רוב הביקורות כלפי המגזר השלישי וכלפי המדינה: משרד הרווחה מעביר מחצית מתקציבו על מנת לממן את המגזר השלישי. אם היה חוסך את הכספים הללו ומשקיע אותם בפעילות אותה הוא מחויב לעשות, סביר להניח שלא היה צורך במגזר השלישי כלל , מה גם שלאור הידע, כוח האדם וכוחה של המדינה- סביר להניח שמאות מיליוני שקלים היו נחסכים מכספי משלם המיסים. במילותיו של האזרח הקטן- "אני למעשה תורם לכל העמותות בארץ כשאני משלם מיסים".

בנקודה זו, למעשה, מתגלה אומץ ליבם של קברניטי משרד הרווחה, שבחרו להרים את המסך מעל ייעוד העברות הכספים לאלכ"רים. מתוך 1,483 מיליון ש"ח שהועברו לאלכ"רים, רק 78 מיליון יועדו לתמיכות באלכ"רים (מה שידוע כ'מימון של המדינה', 'השתתפות המדינה', 'תרומת המדינה'), כלומר כ-5% בלבד. שאר 95% מכספי משרד הרווחה, כלומר כ-1,404 מיליון ש"ח הועברו לאלכ"רים המהווים ספקי שירות של משרד הרווחה, כלומר תחומים שנמצאים בתחום טיפולו ואחריותו (הן בהגדרה והן בפועל) של משרד הרווחה, והמשרד רוכש שירותים מהאלכ"רים כשירות.

משרד הרווחה הפיץ במהלך שנת 2008 למעלה מ-3,000 מכרזים, וכן ביצע מיקור-חוץ (Out-Sourcing) לחלק נכבד מתחומי פעילותו. כך שבפועל, האלכ"רים מהווים ברובם המכריע (כאמור, 95% מהעברות הכספים) קבלני ביצוע של משרד הרווחה, בינהם: ויצ"ו (66,140,589 ש"ח), אלו"ט (57,777,930 ש"ח), אלווין (54,526,121 ש"ח), אמונה (51,178,953 ש"ח) אקי"ם (44,181,864 ש"ח), נעמת (43,099,981 ש"ח) מט"ב (39,340,967 ש"ח), איל"ן (30,175,216 ש"ח), שק"ל (23,537,698 ש"ח) מעון כפר כנא (16,657,003 ש"ח), בית ילדים ונוער אהבה (16,668,245 ש"ח), שחל (15,908,718 ש"ח), ב. יהלום עלה עזר לילד (14,887,154 ש"ח), עמותת נווה מלכישוע (14,597,121 ש"ח). בעוד שבזירת מתן שירותים עומד בראש ויצ"ו, שזכתה לסכום של למעלה מ-66 מיליון ש"ח, בזירת התמיכות באלכ"רים ניצב בראש הרשימה מרכז הסיוע לנפגעי תמיכה מינית שזכה לסכום של כ-0.88 מיליון ש"ח.
כאשר נציב את התפלגות העברות הכספים בהקשרם המקורי, בשיח הבין-מגזרי ובטענות הנשמעות אל מול המגזר השלישי, נוצרת תמונת מצב מורכבת ועגומה: המדינה לא מסוגלת לטפל בכוחות עצמה בנטל הדורשים את שירותיה. בתקופה בה המילה השלטת היא "הפרטה", היה זה רק עניין של זמן עד שהאלכ"רים יתפסו מקומם כקבלני ביצוע של שירותי רווחה שונים. כאן כבר עולה שאלה אחרת: האם עדיף ארגון ללא כוונות רווח שימלא תפקידי רווחה או שנעדיף, אולי, חברה עסקית שתעסוק בשירותים אלה? בעניינים של אספקת שירותים לפרט, במיוחד בתחומים רגישים, התקבלה תשובה ברורה מפי נשיאת בית המשפט עליון, כאשר פסקה בנושא הפרטת בתי הסוהר , וכפי שהיטיב השופט ג'ובראן לסכם:

"העברת ניהול בית סוהר לידיים פרטיות אינה מהווה אך הפרטה של סמכויות הנלוות לענישה או משלימות אותה, אלא התפרקות המדינה מנדבך מרכזי בסמכותה הריבונית לענישת אזרחיה. אף אם ניתן לקבל החלטה זו כעניין של מדיניות, הרי שמנקודת מבטם של הכלואים בבית הסוהר מדובר במהלך שלא ניתן להסכים עמו. כפי שתואר, כל חייהם בינות לכותלי הכלא – מעבר לעצם ההחלטה לאסרם – רוויים בהפעלת כוח ריבוני, המסדיר וממשמע את חייהם ואת גופם. העברת סמכויות אלו כלפי האסירים לידיים פרטיות מהווה מיניה וביה הפיכתם ל"מעין-נתיניו" של גורם פרטי זה [...]
החל משימוש בכוח כנגד האסורים, השמתם בהפרדה, בדיקת גופם העירום, כפייתם למתן דגימת שתן, חילוט חפציהם, וחיפוש על גופם, דרך שמירה על הסדר, המשמעת והביטחון בבית הסוהר, וכלה בהסדרת רווחתם של האסירים, בריאותם, שיקומם, הכשרתם והשכלתם. העברת שליטה זו לידי גורם פרטי, אשר חרף מוסרות הפיקוח הנותרות בידי המדינה, המניע מאחורי פעולותיו נותר ועודנו מסחרי, מהווה פגיעה בכבודם של האסירים כבני אדם, אשר לא ניתן לקבל אותה. "

לסיכומו של דבר, על מנת להעניק מענה הולם לכלל הנזקקים לשירותי הרווחה, נזקקת המדינה לשירותים חיצוניים שכן לבדה אינה מסוגלת לתת את המענים הנדרשים. לשם כך יכולה לבחור המדינה אם לצאת במכרז לשירות מסוים או להעביר את ביצוע המשימה לגורמים חיצוניים (Out-Sourcing). תהא הבחירה אשר תהא, ניצבת המדינה (המגזר הראשון בכבודו ובעצמו) בפני בחירה נוספת: לאן לפנות: למגזר השני או למגזר השלישי. אם ניקח בחשבון את פסיקתו התקדימית של בג"צ בעניין הפרטת בתי הסוהר, נראה כי שירותים רגישים הכרוכים בהפעלת שיקול דעת רחב ונגיעה בפרטים האינטימיים ביותר בחייו של הפרט אינה נחלתם של הגופים הפועלים מתוך מניע מסחרי, ולפיכך נשאר שחקן בודד בשוק: המגזר השלישי.
לפיכך, נראה שבמציאות הקיימת במדינת ישראל, שנת 2010, האלכ"רים הינם רכיב חשוב וקריטי בהמשך קיומה של מדינת ישראל כמדינת רווחה. אל מול הטענות שהארגונים הללו מסרסים את כוחה של המדינה ולמעשה מונעים ממנה לקחת אחריות, קיימת אלטרנטיבה אחרת: מדינת ישראל לא תספק שירותי רווחה לחלק נכבד מהאוכלוסייה, כי היא פשוט לא מסוגלת.

---
גילוי נאות: המחבר הינו מנכ"ל עמותת אור לחינוך, אשר פועלת בתחומי החינוך והרווחה. העמותה אינה מתוקצבת על ידי גורם כלשהו מהמגזר הראשון ואף לא הגישה בקשה לכך. כלל הפועלים במסגרת העמותה, לרבות המחבר, עושים עבודתם בהתנדבות מלאה.